[摘要]科学制定和接续实施中长期战略规划，是中国共产党治国理政的重要方式。自1953年制定实施“一五”计划以来，我国五年规划历经70余年迭代演进，逐渐形成4个鲜明特点，即坚持以马克思主义理论为指导、坚持党的全面领导与尊重人民主体地位相统一、坚持目标引领和问题导向相结合、坚持立足国情与放眼世界相统一。科学制定和接续实施的五年规划既以显著成效彰显了中国特色社会主义制度优势，为稳步推进中国式现代化提供重要保障，又通过可预期、可感知的发展图景激励各族人民团结奋斗，并为动荡不安的世界注入稳定性和确定性。
[关键词]五年规划；历史演进；中国式现代化；特点；意义
科学制定和接续实施五年规划是中国共产党发挥历史主动性、推进中国式现代化的自觉选择，也是中国共产党治国理政的重要方式。我国自1953年实施“一五”计划以来，已经连续实施了14个五年规划（计划），现已迈入“十五五”时期。其间，五年规划历经“国民经济发展计划”到“国民经济和社会发展计划”、从“五年计划”到“五年规划”的迭代发展，形成了一系列鲜明特点。这些特点深刻反映了中国共产党立足于新中国成立以来不同历史阶段的发展实际、在解决现实问题与推进现代化实践中形成的规律性认识，充分彰显了中国共产党治国理政能力和水平的不断提升，生动展现了中国式现代化不断推进的波澜壮阔的伟大实践。
一
坚持以马克思主义理论为指导来制定和实施五年规划
马克思主义是五年规划制定与实施的根本理论遵循。其中，马克思主义关于历史是连续性与阶段性统一的思想，为五年规划相互衔接、梯次推进提供历史辩证法遵循；“社会系统论”为五年规划坚持整体布局、协同发力提供科学思维方法；“有计划的社会生产”理论，为五年规划发挥国家宏观调控作用、实现经济社会有序发展提供理论指导。在以五年规划推进中国式现代化的历史实践中，中国共产党立足于国情，坚持并拓展了马克思主义的上述理论。
第一，坚持唯物史观，在尊重社会发展规律的基础上充分发挥“历史主动性”。唯物史观认为，人类社会历史是一个连续性与阶段性辩证统一的发展过程。其连续性体现在：后一阶段是在继承前一阶段所积累的物质成果和精神成果的基础上推进的，“都遇到前一代传给后一代的大量生产力、资金和环境”[1]172；其阶段性体现在：它是一个从低级到高级、从不成熟到成熟、从量变到质变的渐进过程，“是一个阶段接着一个阶段不断地进行的”[2]108。中国共产党充分把握并自觉遵循这一客观规律，既强调“实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程”[3]4，不能急于求成、一蹴而就，同时也充分发挥历史主动性，要求“根据现有条件把能做的事情尽量做起来，积小胜为大胜”[4]439。围绕实现社会主义现代化这一总目标，中国共产党坚持“一张蓝图绘到底”“一茬接着一茬干”，构筑起由“年度计划”“五年规划”和“远景目标”相互衔接、梯次搭配的国家战略规划体系。其中，五年规划作为阶段性奋斗纲领，既承接长远战略愿景，又立足当下实际破解阶段难题，起到承上启下的作用，保证了社会主义现代化事业的连续性、连贯性。
第二，运用“社会系统论”，按照系统性、整体性原则开展规划工作。马克思主义的“社会系统论”认为，人类社会首先是作为一个系统的整体存在的，组成这个整体的各个部分相互联系与作用，共同构成一个“社会系统”。[5]这一理论要求主体首先要运用普遍联系和发展的眼光去考察人类社会呈现出的整体性、层次性和有序性，进而自觉顺应和利用这些特性，使社会作为一种系统性力量发挥最大效能、实现最优目标。中国共产党在制定和实施五年规划的过程中，充分运用“社会系统论”。在“一五”计划时期，毛泽东就注意到苏联“片面地注重重工业，忽视农业和轻工业”[6]24，进而提出中国应做到“发展工业必须和发展农业同时并举”[6]241。改革开放以后，党在确立“以经济建设为中心”的基础上，深刻把握物质文明与精神文明协同发展的辩证关系，提出“两手抓”的发展思路和原则。[7]379新时代以来，党在推进中国式现代化的过程中，持续增强系统思维及其方法的运用。习近平指出：“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”[8]117他强调，“推进中国式现代化是一个系统工程，需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进”[9]82。在制定和实施五年规划时始终坚持系统性地提出问题、分析问题和解决问题的方法论原则，以规划的系统性保证国家现代化事业的整体推进，彰显出统筹兼顾、整体协调的治理智慧和治理本领。
第三，结合中国国情与实际，丰富和拓展“有计划的社会生产”的理论内容与实践场域。马克思、恩格斯在深刻批判资本主义生产方式导致“社会的生产无政府状态”的基础上，提出“对生产进行的社会的有计划的调节”[10]667应作为未来社会生产方式的重要观点。虽然经典作家提出并探讨了“计划”生产的必要性与优越性，但并未就“计划”的形式作出具体规定。苏联和东欧国家曾在理论和实践上作出探索，结果却大多不尽如人意，以致人们对“计划”的效果与价值产生质疑。中国共产党在坚持“有计划的社会生产”理论的基础上，吸取苏联和东欧国家的经验教训，结合中国国情和实际对其作出了拓展和创新，使“计划”在中国焕发出别样生机。在社会主义革命和建设时期，中国共产党“以苏为鉴”，开启了对中国式“计划经济”道路的探索，并初步形成了一系列理论创新成果。如毛泽东提出在制定计划时采取“虚君共和”，即“中央计划要同地方计划结合”[11]569；陈云提出，“三个主体、三个补充”[12]334，等等。改革开放以后，邓小平进一步提出，“计划和市场都是经济手段”[7]373，“把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展”[7]148-149，在理论上彻底厘清了“计划”与“市场”的关系，并由此建立和不断完善社会主义市场经济体制。新时代以来，习近平指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式”[13]327，强调要“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用”[13]28。这些重要论述深刻阐释了依托科学规划引领现代化发展的必要性，为在新征程上更好发挥五年规划的引领作用指明了方向。
二
坚持党的全面领导与尊重人民主体地位相统一
坚持党的全面领导是五年规划落地见效的根本政治保障，尊重人民主体地位是五年规划的力量源泉和价值旨归。只有将二者有机统一起来，才能确保规划既锚定国家战略目标，又切合人民实际需要。在五年规划的编制、实施和评估环节中，中国共产党通过把握好“三个相结合”，把坚持党的全面领导和尊重人民主体地位相统一落在了实处。
第一，在规划编制环节上把握好顶层设计与问计于民相结合。顶层设计与问计于民的有机结合是五年规划实现科学决策、民主决策的核心支撑。顶层设计为规划提供方向和指引，有利于增强目标任务的系统性、整体性和协同性。改革开放以后特别是新时代以来，我国五年规划的顶层设计不断完善，具体表现在3个方面：其一，规划编制的科学化、专业化程度不断增强。在规划编制前期，党中央都会布置一系列重大课题，组织有关部门和专家学者对一些重大问题、重要政策和重点项目进行科学论证，确保规划的科学性、前瞻性。其二，规划编制的制度化水平不断提高，形成了由中央全会提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审查批准后向社会公布实施的规范程序。其三，战略规划制度的体系化程度不断提升，以“五年规划”“十年规划”“中长期规划纲要”“远景目标纲要”相互衔接、梯次搭配的国家战略规划体系更加完善。
坚持规划问计于民是确保顶层设计贴合群众实际需求、满足人民期待的重要保障，也是党践行全过程人民民主的重要路径。新时代以来，中国共产党通过公众参政机制、专家咨询制度、社会听证制度等多层次、多渠道的民意采集机制，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划编制中，从而形成更加符合人民实际需求、具有广泛社会共识的行动纲领。“十五五”规划建议在编制时，就通过网络征求群众意见的方式广泛收集群众建言，并对其进行逐条分析、慎重斟酌，“做到能吸收的尽量吸收”[14]50，使“十五五”规划编制成为汇聚民意、凝聚共识以及中国共产党践行全过程人民民主的“又一次生动实践”[14]50。
第二，在规划实施环节上把握好党的组织领导和群众主动参与相结合。规划的生命力在于贯彻落实。习近平指出：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”[15]106在五年规划的实施环节，党的组织领导和群众主动参与是两个关键要素。党的组织领导突出体现在通过建立垂直领导机构整合多方资源，确保规划得到有序实施。比如，“十四五”规划部署的科技创新战略，党中央通过成立中央科技委员会统筹各方力量，构建“央地协同、部门联动”的全国科技工作“一盘棋”格局，依托国家实验室、高校科研团队与领军企业形成创新合力，使我国的科技创新能力在规划期间得到显著提升。[16]
人民群众是社会主义现代化事业的实践主体。习近平强调：“全面建设社会主义现代化国家，必须充分发挥亿万人民的创造伟力。”[4]57中国共产党通过创新组织群众、发动群众的机制，鼓励、支持和引导人民群众直接参与五年规划的实施。比如，在“十四五”时期，围绕“加快推进城市更新”[17]83的要求而开展的老旧小区改造工作，在各级党委和政府的带领下，居民积极参与方案设计，城市更新工作取得显著成就。[18]
第三，在效果评估环节上把握好组织考核和群众评价相结合。对规划成效的检验是确保预设目标稳步落地的关键环节。党的十九大以来，党中央提出：“要坚持和完善规划有效实施的机制，完善规划实施中的动态监测、中期评估、总结评估机制，提高规划执行力和落实力。”[19]833在“十四五”规划期间，这些评估机制得到充分运用。动态监测通过对“十四五”规划的主要指标、重点项目的实施情况进行实时跟踪，确保党和政府能够及时掌握进展、发现问题，为进一步决策提供即时信息。2023年底开展的中期评估则对规划实施进度进行了总体考核，对进度提前完成、快于预期、基本符合预期的16项指标，提出“继续巩固扩大既有成效，防止回落或反弹”的要求；对进度落后的4项指标，提出“要优化调整政策，加大攻坚力度，尽最大努力推动完成规划目标”的要求。[20]在“十四五”规划即将结束时开展的总结评估，则对过去五年工作进行系统回顾和考察，总结成绩与不足，为下一轮规划提供经验和方向。
在实施组织考核的同时，党始终将人民作为“最高裁决者和最终评判者”[4]213，“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”[21]40。党不仅通过入户调研、民生问卷、网络意见征集等多种方式，收集群众对规划效果的实际感受，而且将人民群众对规划的知情权、监督权纳入法治保障，确保人民监督和评估具有权威性。这一系列举措既保证了规划实施效果得到人民群众的确证和认可，也增强了人民群众的参与感、获得感，充分彰显中国特色社会主义民主政治的真实性、有效性。
三
坚持目标引领与问题导向相结合
坚持目标引领与问题导向相结合是中国共产党在治国理政中始终遵循的一个重要方法论。五年规划在制定和实施的过程中，一方面，以实现社会主义现代化为总目标，通过统筹全局的顶层设计明确发展的方向，增强行动的计划性；另一方面，聚焦发展面临的突出问题和明显短板集中发力，在解决主要矛盾和问题的过程中实现经济社会的高质量发展。
第一，通过准确把握社会主要矛盾，确立五年规划的主题、主线和目标任务。社会主要矛盾的变化是制定五年规划目标任务的主要依据。党的十九大作出我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展”[13]9的科学判断，“十四五”规划据此提出了“以推动高质量发展为主题”“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”[17]5的思想方针，聚焦制约美好生活的一系列问题与短板精准发力；“十五五”规划建议继续围绕“发展不平衡不充分问题仍然突出”这个主要矛盾点，提出“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质”[14]28的目标任务。总之，规划的方向、内容始终围绕解决社会主要矛盾展开，是贯穿于每一轮五年规划的实践逻辑。
第二，通过解决实际问题，推进目标任务落地。五年规划的核心导向就是解决国家发展面临的一系列突出矛盾和问题。在社会主义革命和建设时期，针对我国生产力水平落后、几乎没有重工业这一严峻现实问题，党在制定“一五”计划时选择了优先发展重工业的方针，为的就是尽快改变工业落后的面貌，以增强国防力量，维护国家独立。针对“二五”计划实施中出现的“农轻重比例失衡”问题，党中央及时调整目标，确立“以农业为基础、工业为主导”的总方针和以“农、轻、重”为序安排国民经济计划的原则，[22]187通过压缩重工业投资、增加轻工业和农业的投入，初步缓解了国民经济比例严重失衡的问题。进入新时代以来，中国共产党以破解改革发展中的重大问题和挑战为突破口，在补短板、强弱项上持续用力，进一步提升了战略规划的精准性。“十五五”规划建议针对我国制造业发展不平衡不充分，“大而不强”“全而不优”的既存问题，提出“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”[14]9的发展目标，旨在通过解决制约制造业发展的结构性因素，促进其实现高质量发展。
第三，把经过长期实践检验被证明是行之有效的经验，及时转化为后续规划的方法遵循，同时把新发现的问题作为下一轮规划的工作重点。纵观五年规划的历史演进过程，不难发现这样一个特点，即每一轮新的规划都通过总结前序规划的落实情况和实践经验，不断深化对社会主义现代化建设规律的认识与把握，并将之转化为对新一轮规划编制的借鉴和参照。比如，“十三五”时期通过“建档立卡”实现各项精准扶贫政策到户到人，通过建立“生态保护红线制度”确保保护区生态功能不降低、面积不减少、性质不改变等成功经验，为“十四五”规划和2035年远景目标“更加积极有为地促进共同富裕”[17]145“建设美丽中国”[17]110提供了方法论借鉴。再如，“十三五”时期暴露出的“我国在高端芯片、操作系统等方面自主可控不足”[23]的问题，成为“十四五”“十五五”规划明确提出“把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”[17]13“科技自立自强水平大幅提高”[14]7目标的重要依据。
总之，坚持目标引领与问题导向相结合，是五年规划保持目的性与针对性的重要方法遵循，蕴含着深刻的辩证思维与实践逻辑，即立足社会主要矛盾变化，以社会主义现代化总目标为根本遵循，在解决重大而紧迫的现实问题中不断提升治理能力与治理水平，持续深化对经济社会发展规律的把握与认识，进而实现理论创新和实践能力的协同提升、双向演进。
四
坚持立足国情与放眼世界相统一
在不同历史时期编制和实施的五年规划（计划），其所面临的世情、国情和党情是不尽相同的，所需要应对和处理的各种风险挑战也是有很大差异的，这就需要坚持立足国情与放眼世界相统一，使规划既具备扎根中国大地的实践根基，又拥有顺应时代潮流的国际视野。
坚持立足于国情，就是从实际出发，准确把握经济社会的发展条件和发展阶段，“把国家和民族发展放在自己力量的基点上”[4]22。在社会主义革命和建设时期，我国的五年计划就没有完全照搬苏联模式，而是结合“中国的人口多、底子薄、经济落后”[2]302的国情，明确提出在发展重工业的同时，“多发展一些农业、轻工业”[6]25。这一兼顾国家战略需求与人民实际需要、兼顾长远利益与眼前利益的治国理政思路和逻辑，是中国共产党从国情出发，认识落后国家的社会主义建设规律而展开的早期探索。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，针对人民生活水平落后的实际，“六五”计划聚焦“解决人民温饱问题”，通过推行家庭联产承包责任制、发展乡镇企业等举措，使粮食产量大幅提升、农村经济快速发展；“七五”“八五”“九五”计划围绕缩小城乡差距、区域发展不均等问题，接续部署对外开放、区域协调发展等战略任务，使我国在20世纪末“实现了总体小康”[24]67的既定战略目标。
进入新时代，我国经济社会的发展呈现出一系列新的阶段性特征，相应地，这一时期的五年规划也制定了一系列新的发展任务。“十三五”规划紧扣“全面建成小康社会”的目标，明确提出到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[25]6的战略任务。“十五五”规划建议直面发展不平衡不充分的深层次矛盾，提出“全要素生产率稳步提升”“内需拉动经济增长主动力作用持续增强”等一系列高质量发展目标。[14]6这些举措展现出中国共产党既立足于发展阶段不盲目冒进，又通过科学政策引导释放社会发展潜力，让规划始终扎根中国大地、贴合实际需求的执政方略。
中国不是孤悬于世界之外的，外部环境的变化往往会深刻牵动、影响国内发展。中国共产党始终注意密切跟踪和判断外部环境走向，并以此作为制定规划的重要依据。在社会主义革命和建设时期，面对两极争霸的国际格局，我国作为社会主义阵营的一员，曾依托苏联推进国家工业化建设，“这在当时是完全必要的”[2]305。20世纪50年代末以后，受中苏关系恶化、美越战争升级影响，我国地缘政治环境发生巨变，国家战略规划方针随即调整为“自力更生为主、争取外援为辅”[2]305，并通过3个五年计划开展“三线建设”，改变了中国工业布局不平衡的状况，为特殊时期国家发展稳定提供了重要支撑。改革开放以后，党中央准确洞悉外部环境变化，作出“和平与发展是当今世界的两大主题”[26]631的重大判断，并基于这一判断及时调整规划的方向和内容。“七五”计划主动对接经济全球化浪潮，“坚持进一步对外开放，更好地把国内经济建设同扩大对外经济技术交流结合起来”[24]216；“十一五”规划提出，“在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革”[24]382。这些充分彰显出中国共产党立足国际视野、把握发展大势的战略主动。
进入新时代以来，国际局势日趋严峻复杂，外部环境的不确定性、不稳定性不断升高。为此，习近平提出必须统筹好国内国际“两个大局”，“下好先手棋、打好主动仗”[8]117。在编制“十四五”规划时，党中央作出“当今世界正经历百年未有之大变局”[8]114的重大判断，并作出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[8]114的战略部署，有效应对外部环境巨变带来的风险挑战。“十五五”规划建议继续坚持科学分析国际形势，作出“大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”[14]3的最新判断；同时客观审视和评估自身力量，强调“我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”[14]3，在“知己知彼”的基础上提出“保持战略定力，增强必胜信心”“积极识变应变求变”“集中力量办好自己的事”[14]4等一系列防范化解外部冲击的应变思路和行动指南，展现出在主动研判、准确识别外部环境变化前提下，科学应变、积极求变的战略智慧。
五
五年规划科学制定和接续实施的重大意义
五年规划记录了中国式现代化的奋斗轨迹，既以实践成效彰显社会主义制度优势，为中国式现代化筑牢制度根基；又以民生温度勾勒可感知的发展图景凝聚人心，激励各族人民团结奋斗；更以不同于西方国家的治理逻辑为世界注入稳定性和确定性，为全球发展提供中国智慧和中国方案。
第一，五年规划科学制定和接续实施充分彰显社会主义制度“集中力量办大事”的优势。制定规划是许多国家为实现自身发展目标不约而同采取的一种方式，目前已有130多个国家拥有各式各样的国家发展规划。[27]但放眼世界各国，能够科学制定和接续实施规划并取得显著成就的只有中国一家。究其根源就在于中国共产党作为一个长期执政的马克思主义政党，中国作为一个坚定不移走自己道路的社会主义国家，具有“集中力量办大事”的显著优势，并能将这种优势转化成长期性的制度安排。正如习近平所言：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”[4]496
第二，五年规划科学制定和接续实施为稳步推进中国式现代化提供重要保障。在一个超大规模的国家中进行社会主义现代化建设，其艰巨性和挑战性是前所未有的，在国际上亦无任何现成路径和经验可循。中国共产党正是通过科学制定和接续实施五年规划，为我国的现代化事业提供了重要保障。其一，为实现社会主义现代化的总目标制定了阶段性的任务，并通过实现一个个阶段性的任务，稳步推进中国式现代化事业。其二，及时总结规划实施中的经验与教训，将成功的实践经验转化为制度成果和方法遵循，把暴露出的短板作为下一轮规划的攻坚重点，使中国式现代化的路径愈发清晰、步伐愈发稳健。其三，以规划实施的连续性抵御改革发展中面临的风险挑战，确保诸如科技创新、生态保护、共同富裕等关系国家民族长远利益的战略任务持续推进，不受突发情况的干扰。
第三，五年规划科学制定和接续实施用可预期、可感知的发展图景凝聚人心、激励各族人民团结奋斗。五年规划让经济社会发展始终保持张弛有度、循序渐进的步调，让人民群众持续感受到经济社会发展的“节奏感”。从“一五”计划到“五五”计划时期，在优先发展重工业和“三线建设”的节奏中，人民群众感受到的是我国工业体系的从无到有；从“六五”计划到“十一五”规划时期，在改革开放与经济体制转型的节奏中，人民群众感受到的是社会主义市场经济带来的生机活力；从“十二五”到“十四五”规划时期，在高质量发展和推进共同富裕的节奏中，人民群众感受到的是“天更蓝、水更清、空气更清新、食品更安全、交通更顺畅、社会更和谐有序”[13]241的时代新貌。这种看得见、摸得着的发展实效使人民群众切实感知规划的优势与价值，并对国家和个人未来发展前景形成积极、稳定的心理预期；同时，五年规划所蕴含的“久久为功”的长期主义精神，也在积极塑造、影响着人民群众的思维方式和行为习惯，使越来越多的人学会用规划的方式合理安排自己的工作与生活，更加自觉地把个人的理想追求同国家现代化事业紧密结合起来，由此汇聚起推动中国式现代化发展的强大合力。
第四，五年规划科学制定和接续实施为全球发展贡献中国力量、提供中国方案。中国的五年规划不仅是推动自身发展的行动纲领，也以实际的行动、可预期的发展和可借鉴的智慧，持续为全球发展作出重大贡献。其一，推动全球经济增长。改革开放以后特别是新时代以来，中国通过五年规划持续推动经济增长、产业升级、内需扩大和高水平对外开放，用自身发展带动人类发展，成为世界经济发展最稳定、最可靠的动力源。其二，为世界提供了稳定性和确定性。当今世界正处在变乱交织的历史时期，五年规划以公开透明的制度设计，明确向世界传递中国坚持走和平发展道路的战略意图，让国际社会能够准确地把握中国发展动向，为世界提供了稀缺的稳定性和确定性。其三，为发展中国家现代化提供借鉴。五年规划所彰显的战略远见和将宏大愿景转化为可执行的具体政策的方式，不仅为人类社会发展理念注入了鲜活的中国智慧，也为破解全球发展难题、拓展人类社会现代化路径提供了全新思路与实践借鉴。
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