赵忠秀：推动高质量发展，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础

党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，在“十四五”时期对外开放实践的基础上，进一步提出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”的战略部署。这一论断绝非简单的政策延续，而是立足中国式现代化全局、顺应全球治理变革趋势做出的战略抉择。从“实行高水平对外开放”到“扩大高水平对外开放”的表述演进，标志着我国开放战略从以要素流动为特征的外延式开放，转向以制度创新为内核的深度开放；从国际规则的适应性学习，转向全球治理的创造性参与。当前，全球经贸格局正经历深度结构性调整。保护主义思潮蔓延，导致贸易摩擦从关税领域向科技、能源等关键领域延伸，“去风险化”加速全球产业链重组，国际竞争的焦点从成本份额比拼转向规则标准的博弈。在此背景下，系统总结新时代我国对外开放的实践创新，准确把握扩大高水平对外开放的内在逻辑，探索符合中国式现代化要求的开放路径，不仅关乎高质量发展与新发展格局构建，更对促进开放型世界经济体系建设具有重要的理论价值与实践意义。

一、高水平对外开放的辉煌成就

党的十八大以来，面对世界格局深刻演变，党中央以高超的战略智慧，推动对外开放实现一系列具有里程碑意义的重大突破，为新时代发展奠定了坚实基础。

（一）开放格局实现系统性重塑

我国对外开放从设立经济特区和沿海开放城市起步，由点到线、由线到面逐渐由沿海延伸至沿边、沿江和内陆地区，区域布局不断优化。自由贸易试验区战略的实施是这一进程的典型体现。自2013年上海自贸试验区率先探索以来，我国已分批次设立22个自贸试验区（自贸港），形成覆盖全国的战略网络。这些自贸试验区承担着制度创新的“压力测试”重任，推出了外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度、国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管等一大批基础性、开创性举措。

自贸试验区向全国推广了多项可复制的制度创新成果，在贸易便利化、投资自由化、金融开放创新、事中事后监管等领域发挥了重要的示范引领作用。海南自由贸易港建设更是开创性地实行“一线放开、二线管住”的管理模式，在跨境资金流动、人员进出、运输往来自由便利等领域的制度探索取得显着进展，而海南自贸港将于2025年12月18日封关运行，又会将对外开放提升到一个新的高度。这种从局部试验到系统集成的开放路径，充分体现了我国对外开放的系统性、协同性和创新性特征。

（二）开放层级实现战略性提升

新时代对外开放呈现显着的层级跃升特征，实现从以吸引外资、扩大出口为特征的要素流动型开放，向以规则、规制、管理、标准对接为特征的制度型开放的深刻转变。在深化外资准入开放进程中，我国多次修订《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，限制性措施较最初版本实现了大幅精简，缩减幅度逾八成。制造业领域已基本实现全面开放，服务业开放也在金融、汽车、船舶航空、医疗教育等领域取得重大突破。

“十四五”时期，我国对外贸易实现量质齐升，货物贸易规模连续8年居全球首位，成为150多个国家和地区的主要贸易伙伴。特别值得关注的是，我国通过创立中国国际进口博览会等国际性平台，实现了从“世界工厂”向“世界市场”的战略转型。首届进博会意向成交金额就达到578.3亿美元，到第六届进博会时，按一年计意向成交金额已达784.1亿美元，创下历史新高。这种主动扩大进口的开放模式，不仅满足了国内消费升级需求，更通过“出口大国”与“进口大国”双重身份的有效协同，显着提升了我国在全球经贸体系中的话语权和影响力。

（三）全球治理实现角色性转变

我国在全球经济治理体系中的角色实现了历史性跨越，从国际规则的被动接受者转变为全球治理的重要参与者和贡献者。“一带一路”倡议的提出和实践是这一转型的显着标志。截至2023年底，我国已与152个国家、32个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件，为共建国家创造42万个工作岗位，让将近4000万人摆脱贫困，“一带一路”建设取得了丰硕成果。

在机制化合作层面，我国发起成立的亚洲基础设施投资银行已稳步成长为全球多边开发体系的关键支柱，其项目储备与融资能力保持稳健增长，成为推动全球发展的坚实力量。金砖国家新开发银行也在项目融资、本地货币融资、可持续发展等领域取得积极进展。这些成就表明，中国正在从全球公共产品的消费者向供给者转变，为完善全球治理体系持续贡献中国智慧和中国方案。

二、扩大高水平对外开放的战略必要性

党的二十届四中全会作出“扩大高水平对外开放”的战略部署，是基于对国内外发展环境的科学研判，具有深刻的现实针对性和历史必然性。

（一）驱动国内深层改革的核心引擎

当前，我国改革进入攻坚期和深水区，传统内源性改革动力有所减弱，亟待引入新的动能机制以突破路径依赖。在这一背景下，高水平对外开放所构成的“制度性外压”，可成为推动国内深层制度变迁的重要驱动力。这种外压并非简单的外部冲击，而是通过制度接轨与规则对标，促进国内体制机制结构性调整。

以金融业对外开放为例，随着外资持股比例限制逐步取消，外资金融机构加速进入中国市场，其所引入的国际惯例、治理标准与创新业态，对国内金融机构形成显着的竞争效应与示范效应，倒逼后者提升服务效率、优化资源配置并增强风险定价能力，从而推动整个金融体系向市场化、国际化方向演进。在国有企业改革方面，主动对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）中关于国有企业的条款，有助于破除行政垄断与体制性壁垒，推动各类所有制企业公平参与市场竞争，进而塑造法治化、透明化的营商环境。通过开放促改革，能够有效破解改革惰性，为构建高水平社会主义市场经济体制提供强大动力。

（二）应对全球体系变革的战略选择

当前，世界正经历百年未有之大变局，单边主义、保护主义抬头，全球产业链供应链体系面临重大调整。全球贸易限制措施数量激增，部分西方国家通过“印太经济框架”“芯片联盟”等机制，试图构建排除中国的供应链体系。近年来，美国对华半导体出口管制不断升级，将更多中国实体列入出口管制“实体清单”。

面对复杂严峻的国际环境，唯有坚持扩大开放，才能在全球经济治理体系中保持影响力。尽管近年来我国实际使用外资金额有所下降，但仍保持在历史较高水平，反映出我国开放型经济体系具有持续且较强的国际吸引力。通过深化与共建“一带一路”国家、东盟、金砖国家等关键区域的经贸合作，我国近年来实现对东盟及共建“一带一路”国家进出口规模的稳步增长，有效缓解了传统市场需求疲软所带来的外部压力。实施市场多元化与高水平对外开放战略，已成为我国在错综复杂的国际环境中增强抗风险能力、把握发展主动权的关键路径。

（三）适应国际规则重构的迫切要求

全球经贸规则正在经历深刻变革，从传统的关税减让向数字贸易、环境保护、劳工标准等“边境后”措施延伸。以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）为例，其涉及国有企业、电子商务、环境等新议题的条款占比超过三分之一。《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）更是首次系统提出数字产品待遇、数据跨境流动、人工智能等前沿议题的规则框架。

我国虽然在制度型开放上取得进展，但在知识产权保护、数据跨境流动等领域与国际高标准存在差距，亟须通过制度型开放避免“制度隔离”。如果不加快制度型开放步伐，则可能面临被排除在新一代经贸规则体系之外的风险。因此，党的二十届四中全会强调“稳步扩大制度型开放”，正是把握规则重构主动权的重要举措。

三、贯彻落实党的二十届四中全会精神的行动框架

根据党的二十届四中全会部署，高水平对外开放呈现出鲜明的四维特征。在开放形态上，以制度型开放为核心，推动商品要素流动向规则规制衔接升级；在开放动力上，坚持以开放促改革促发展，形成内外联动的发展格局；在开放格局上，拓展国际循环与强化国内循环相互促进，夯实新发展格局基础；在开放目标上，维护多边贸易体制，推动形成共商共建共享的全球治理格局。围绕全会确定的蓝图，未来扩大高水平对外开放需聚焦关键、精准施策，构建起系统性的实施框架。

（一）深化制度型开放，推进规则标准对接

制度型开放是高水平开放的核心标志，需实现从“流动型开放”到“制度型开放”的系统性转变。第一，建立规则对标机制。设立国际经贸规则研究院，组建跨部门专业团队，持续跟踪分析CPTPP、DEPA等高标准经贸协定发展动态。重点在数字贸易领域，建立与国际接轨的数据分类分级管理制度，在智能制造、金融服务等特定领域先行先试数据跨境流动“白名单”机制。在知识产权保护方面，探索建立与国际接轨的专利审查高速路，缩短平均专利审查周期。第二，完善压力测试和风险防控体系。在自贸试验区内设立“安全隔离区”，对竞争中性、环境标准、劳工权益等敏感议题进行可控测试。在国有企业改革方面，可选择部分竞争性领域的央企集团作为试点，率先实施完整的竞争中性原则，建立与国际接轨的成本核算、信息披露和监管体系。同时，建立开放风险动态评估机制，构建涵盖产业安全、金融安全、数据安全等在内的多维度监测指标体系，实现风险早识别、早预警、早处置。

（二）拓展国际循环空间，培育竞争新优势

拓展国际循环空间需着力构建多层次、宽领域、立体化的全球合作网络，推动由商品与要素流动型开放向制度型开放转变，在重点领域实现系统性突破。第一，在贸易创新维度，应把握全球数字经济发展浪潮，将数字贸易打造为外贸转型升级的重要引擎。面对我国可数字化交付服务贸易进入规模化发展的历史性窗口期，需积极完善数字贸易治理体系，推动跨境电商高质量发展，支持企业在重点市场布局智能海外仓与跨境物流枢纽，提升我国在全球数字供应链中的枢纽地位。

第二，在服务贸易领域，要以高水平开放促进深层次改革，重点推动金融、教育、医疗等知识密集型服务业制度型开放。通过在北京、上海等基础良好地区建设国际服务贸易创新发展示范区，开展压力测试与制度探索，构建适应服务贸易特点的监管模式与标准体系，提升我国服务贸易的国际竞争力与规则话语权。

第三，在投资合作方面，应创新对外投资与合作模式。积极推动以“建设-运营-移交”（BOT）为代表的合作机制在共建“一带一路”国家的适用性与本土化实践，建立健全覆盖项目策划、融资、建设、运营全生命周期的风险管理体系。同时，可考虑设立专注于跨境基础设施的投融资平台，重点支持交通、能源、信息通信等关键领域的互联互通项目，以高质量基础设施联通促进区域经济一体化，增强我国在全球经济治理中的制度性影响力。

（三）维护多边主义体制，完善全球治理体系

维护多边贸易体制、推动全球治理完善是党的二十届四中全会明确提出的重要任务。在这一领域，我们需要采取更加积极主动的举措。第一，坚定维护以世界贸易组织（WTO）为核心的多边贸易体制。积极参与WTO改革，推动恢复争端解决机制的正常运转。牵头组建“WTO改革部长级磋商机制”，就上诉机构成员遴选、贸易政策审议机制现代化、特殊与差别待遇条款优化等关键议题提出建设性方案。同时，在电子商务、投资便利化、中小微企业等新兴议题谈判中发挥引领作用。

第二，主动引领新兴领域国际规则制定。在数字经济领域，要以申请加入DEPA为契机，在数据跨境流动、数字货币、人工智能监管等领域提出“中国方案”。在杭州、深圳等地设立“数字贸易国际规则创新试验区”，开展数据跨境传输安全管理试点，探索建立兼顾安全与发展的数字贸易规则体系。在绿色经济领域，要推动建立更具包容性的国际碳定价机制，建设“一带一路”绿色投资标准体系。

第三，深化共建“一带一路”下的全球治理合作。推动共建“一带一路”与联合国2030年可持续发展议程深度对接，建立涵盖环境评估、社会责任、治理结构等维度的国际项目认证体系。设立“一带一路”国际商事争端预防与解决组织，为沿线国家提供仲裁、调解、诉讼等多元化纠纷解决服务。同时，要加强与现有国际组织的合作，推动亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等新兴多边开发机构与世界银行、亚洲开发银行等传统机构建立常态化合作机制，共同支持发展中国家基础设施建设。

（四）统筹发展与安全，构建现代化监管体系

安全是开放的基石，要建立健全与高水平开放相适应的风险防控体系。第一，完善外商投资安全审查机制。建立“负面清单”加“特别管理措施”的外资准入管理制度，对影响或可能影响国家安全的外商投资进行精准监管。设立跨部门的外商投资安全审查委员会，构建涵盖产业关联度、技术敏感性、市场控制力等维度的风险评估指标体系。对人工智能、生物技术等敏感领域，实施分级分类管理，明确禁止和限制投资边界。

第二，建立产业链供应链韧性评估体系。构建包括产业链完整度、供应链稳定性、技术自主性等在内的评估指标体系，对重点产业实施季度评估。设立产业链供应链安全预警平台，实时监测全球供应链中断风险。建立关键产品和技术备份清单，对半导体、关键矿产资源等战略性产业，设立大规模国家安全基金，支持供应链多元化布局。

第三，构建数据跨境流动安全保障体系。建立数据分类分级管理制度，实施一般数据、重要数据和核心数据三级管理。在自贸试验区率先开展数据跨境流动“白名单”制度试点，对列入白名单的企业给予数据出境便利。建立数据出境安全评估云平台，实现评估流程电子化、标准化，严格控制评估周期。同时，加强跨境数据流动监管能力建设，完善数据出境追溯机制和违规行为惩戒制度。

党的二十届四中全会关于扩大高水平对外开放的战略部署，标志着我国对外开放进入制度引领、深度整合、安全可控的新阶段。通过坚定不移推进制度型开放，中国将不仅为自身高质量发展开辟新空间，也将为促进世界经济复苏、推动构建开放型世界经济体系作出更大贡献。在这一历史进程中，深化理论研究、创新实践路径、总结中国经验具有重要的学术价值与现实意义。

来源：《经济学动态》2025年第11期