李晨：“降本增效”的美国新版国家安全战略

2025年12月5日，特朗普政府发布新版美国《国家安全战略》报告（以下简称“新版报告”），不仅摈弃后冷战时期的美国单极霸权战略指导及其惯性思维，更对二战结束以来美国通过提供公共产品塑造阵营议程、运筹全球战略的做法大加反思，改走依托自身优势和影响向全球套利的路线，概况起来就是巩固美国战略的国内和周边根基，重点强化经济和军事博弈布局，增强外交的灵活性和交易空间，阻止竞争对手取得战略主动。

“封箱操作”的结果 

新版报告首先是美国国内变局不断深化的产物。美国国内政治极化正持续加深，特朗普政府诸多政策在国内引发争议，甚至受到抵制，保持竞选阶段的好斗状态越来越难。新版报告因此包含了大量攻击往届美国政府特别是奥巴马、拜登两任政策措施并为现政府辩护的内容，更多发挥着对特朗普政府战略导向与偏好的宣示作用，没有完全聚焦战略评估与规划。与此同时，美国建制派尽管对特朗普内外政策恨之入骨、批判有加，但迄未打破既有思维定式提出新的分析框架和战略导向，这反而有利于特朗普政府利用新版报告强化、推广其认知和偏好。

特朗普此次上台后，采取一系列措施消除政府和智库内部建制派对其战略的影响，包括对重要领导岗位任人唯亲，弱化白宫国安会职能，严限决策部门与智库接触交流等，导致新版报告的讨论、撰写和修改只在总统身边的“小圈子”里进行，副总统万斯、国务卿兼总统国安助理鲁比奥、总统办公厅副主任米勒和2025年1至9月担任国务院政策规划办主任的安东等人是关键参与者，在某种程度上讲是“封箱操作”而非广泛讨论和严谨规划的结果。另外，美国往届政府的国家安全战略报告在公开版本之外还有更详细的机密版本，能为战略资源分配、各部门规划制定以及突发事件处置提供指导和依据，然而此次迄今为止没有任何消息显示特朗普政府准备了这样的版本。因此，新版报告对美国战略决策和实施的影响将弱于以往报告。

“美国优先”的战略指导

从内容上看，新版报告再度确认后冷战单极时代的终结，试图全盘否定过去美国全球战略的基本方向，诊断出三大“病灶”：一是错误设立追求全球主导地位的目标，导致资源过度铺张，忽视了国内利益；二是错误推行全球主义和自由贸易的立场，损害了美国的工业基础；三是错误允许盟友搭美国“便车”并将防务成本转嫁给美国人民，还使美国卷入与己无关的冲突。在此基础上，新版报告开出三大“药方”：一是“以实力求和平”，确保以强大的经济和军事作为最佳威慑手段；二是经济安全即国家安全，优先考虑贸易再平衡和产业回流以及维护能源主导地位；三是建立新的联盟模式，要求盟友更多分担责任。

更具体讲，新版报告将主权安全、边境安全、经济安全摆在突出位置。通过强化主权观念，弱化国际机制、国际组织、条约协定等对美国的制约；通过重提边境安全，宣称大规模移民时代已经终结，将打击跨境犯罪提上优先议程；通过强调经济安全，明确国安战略要为美国的再工业化、产业链和竞争与创新能力的提升服务，而非为他国提供援助和公共产品。

新版报告试图整合国内议程与地区战略，强化对西半球的主导和掌控，并明确冠之以“新门罗主义”，旨在确保美国能够更加有效地应对移民、打击犯罪、经济等国内议程，同时将美国所谓竞争对手的影响逐出西半球。在单极霸权时代，美国掌握着全球战略主动，作为“后院”的西半球自然稳固，而在美国控局能力下降后，把西半球抓在手里才让特朗普政府有安全感。

新版报告对大国关系和盟伴体系做出调整。过去十年，美国动员盟伴全面打压对手的大国竞争战略归于失败，不仅没能增加美国的主动权，反而使美国面临大国冲突风险上升、同盟体系成本高昂的挑战。特朗普政府决心“降本增效”：一是调整与竞争对手的关系，包括淡化俄罗斯的“威胁”和“挑战”，淡化意识形态竞争，承认“新的力量对比”已经形成，为运用外交手段达成交易腾出空间；二是在地区战略中将追求和平而非强势的同盟体系作为目标，减少美国身上的负担和被盟友绑架的风险。同时，新版报告不再提供更多公共产品引导盟友，而是强行要求盟伴服务于“美国优先”，包括压促盟伴与美国的竞争对手脱钩，推动盟伴提高军费承担更多同盟防务责任。

新版报告的对欧怨怼基调为跨大西洋同盟关系形成近80年来所仅见。报告指责一些欧洲国家压制右翼政党，与民主价值观“背道而驰”，也罗列了美欧尚未达成共识的战略目标，包括优先实现俄乌和平、与俄罗斯重构战略稳定、停止北约无限扩张，等等，引发欧洲政要强烈反弹。但这并不意味着美欧“分手”。特朗普政府如此强调美欧价值观和意识形态差异，是要利用欧洲对美国的深度依赖，压其与美国重新达成共识，让美欧继续深度捆绑，推动欧洲进一步配合美国的全球战略调整。

对华竞争更加突出重点

新版报告没有继续将中国定位为“首要战略竞争者”，同以往版本相比也减少了言语上的攻击性。但是，通过重申亚洲是美国除了周边以外最重视的地区，强调不能让竞争对手取得主导权，以及淡化俄罗斯、朝鲜半岛等美国长期重视的传统安全挑战，无形中更加突出了应对中国崛起“挑战”的重要性，因此在对华战略竞争问题上是“明降暗升”的。

新版报告涉及中国的内容高度聚焦经济和军事问题，还保持和创新了美日澳三边安全联盟（AUKUS）、美日印澳四方安全合作（QUAD）等针对中国的“小多边”工具，同时淡化意识形态色彩，实际是在“优化”对华竞争战略。在经济领域，继续推动在关键领域的对华脱钩，要求西半球国家“排除中国影响”，还施压各国特别是盟伴将美国视为主要经济伙伴；在军事领域，明确提出在“第一岛链”强化常规威慑，以让中国无力“改变现状”。新版报告尤其将台海重新定位为在军事、经济两方面的对华竞争焦点，为美国保持介入提供依据。

虽然中国并不以取代美国在世界上的主导地位为战略目标，但美国对中国的猜忌和误判长期存在，成为其维持竞争战略的重要动力。唯一“进步”是，新版报告更加重视运用外交手段调节对华关系，避免冲突和稳定大国关系的考虑明显上升。

对美国国家安全新战略的影响评估

在“美国优先”理念指导下，美国的全球战略仍处在渐变而非突变的过程中。特朗普政府试图打破长期战略观念和政治正确，扭转美国全球战略的被动局面，增加其灵活性。然而，在具体问题的处理和突发事件的应对过程中，传统全球战略思维定式所产生的惯性又不可避免，新的国家安全战略实施起来不会万事顺遂。

新版报告将推动各方逐渐调整对美国能力和作用的预期，促使它们以三种方式适应变化：一些国家（主要是美国的盟伴）会在经贸方面进行妥协、军费开支上加大投入、对外战略上予以配合，迎合美国和特朗普的偏好，以拖待变；一些中小国家将会抱团取暖，加强对美游说和牵制，尽量维持自身基本利益不受或少受损害；一些国家（主要是大国）将会积极调整战略目标、重心和手段，努力提升对美博弈的底气和水平。

美国国家安全战略更多强调经济安全，而美西方正在热炒中国高端制造业全面崛起，渲染攸关自身制造业存亡和民生、中产阶级利益的危机意识，将竭力煽动欧洲等国配合或效仿美国，将中国置于保护主义的合围之中。

美国国家安全战略的调整将给西半球的战略环境带来深刻影响。客观而言，尽管美国的霸权实力在衰减，但在今后相当长时间内，任何东半球国家仍无法撼动美国在西半球的优势。特朗普政府已在动用各种工具“修理”委内瑞拉、哥伦比亚、尼加拉瓜等国，强力塑造西半球的政治、经济和外交形态，清理外部竞争对手的存在和影响，西半球国家将不得不对美国的战略诉求做出回应，中国与西半球国家的互利合作将受到冲击，西半球问题可能成为中美关系新挑战。

特朗普对欧洲自由派的不满尚不致转化为对其内政的大规模干涉，但欧洲对美预期已在改变，战略自主意识进一步提升，尽管能力仍然薄弱。北约盟国在稳住美国的同时，将加强内部战略投入和彼此安全协作，同时增加政策灵活性，争取面对俄罗斯“强邻威胁”确立安全自保能力。

新版报告的对华战略设计面临目标与手段不匹配的窘境。在美国对全球经济贡献度下降、胁迫增加的情况下，推动全球对华经济脱钩将不可能一呼百应。而特朗普政府在中国“主场优势”愈发明显的“第一岛链”周边提出更高军事威慑目标，也与美国盟伴体系在军事资源和政治决心方面的短板存在严重落差，其战略缺陷将在日常斗争博弈中不断暴露。